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德国政党格局的变化及其对欧洲未来的影响

2019-07-22

2017年联邦议院大选后,德国出现了碎片化的政党格局:首次有6个政党进入德国联邦议院,联盟党(基督教民主联盟及其在巴伐利亚州的姊妹党基督教社会联盟的总称)和社会民主党(下称“社民党”)的议席相加占比为56.3%(没有达到总议席的三分之二);民粹主义政党德国选择党作为第三大党进入联邦议院,获得94个议席,占总议席数的13.3%,超过第二大党社民党所占议席的一半。2019年5月的欧洲议会选举又进一步固化了德国碎片化的政党格局。一方面,选择党在2017年首次进入联邦议院后,在2018年又成功进入所有16个联邦州议会,在此次欧洲议会选举中,其得票率相较于2014年再次稳步攀升;另一方面,德国绿党也实现了崛起,在此次欧洲议会选举中超过社民党一跃成为德国第二大党后,其民调支持率进一步飙升,2019年6月多家机构民调结果均显示绿党的支持率已超过联盟党,大有成为第一大党的趋势。碎片化的政党格局降低了德国政治的稳定性,并对欧洲一体化产生消极影响。

碎片化政党格局进一步固化

根据德国政党研究专家尼德迈尔(Oskar Niedermayer)对不同类型政党格局的定义,所谓“两党占优势”的政党格局是指议会中的第一大党和第二大党议席相加超过某一确定的最小规模,它们之间没有大规模比例的不对称,且与第三大党保持足够大的差距;所谓“多元化”的政党格局是指在议会中的政党数量不超过5个,且不属于“一党独大”或“两党占优势”的政党格局。按照尼德迈尔的理论,“碎片化”的政党格局与“多元化”的政党格局的区别在于,当议会中有效政党的数量超过5个,即为碎片化的政党格局。2009年德国联邦议院大选导致 “两党占优势”的政党格局被多元化的政党格局取代。2013年联邦议院大选后,德国又回归到“两党占优势”的政党格局(联盟党和社民党所得议席总和占比为79.9%,第三大党左翼党的议席占比为10.1%)。2017年联邦议院大选后,德国出现碎片化的政党格局。

在2017年大选遭遇1949年以来的最差战绩后,历尽波折、勉强组阁的德国两大主流政党——联盟党和社民党非但没能实现重振,而是大有继续衰退之势。2018年年中,德国联邦政府内部因难民政策分歧而引发的执政危机更是削弱了民众对政府的信任。2018年9月初,选择党的民调支持率超过社民党,这对一个老牌主流大党而言是灾难性的。此后,两大执政党在2018年秋季巴伐利亚州和黑森州的两场州议会选举中接连失利,选民继续流失。在此次欧洲议会选举中,联盟党获28.9%的选票(下降6.4%),而仅获得15.8%选票的社民党(下降11.5%)则被绿党(获得20.5%的选票)超越。社民党在与欧洲议会选举同日举行的不莱梅州议会选举中同样遭遇惨败,得票率从32.8%跌至24.9%,其在不莱梅州长达73年的执政地位被基民盟终结。

曾几何时,人们还讨论民粹主义政党选择党是否会“昙花一现”,而如今选择党已在德国政党体系中站稳了脚跟。在2017年的联邦议院大选中,选择党获得12.6%的支持率,首次进入议会;2018年年中联邦政府的执政危机以及由难民引发的一系列刑事案件进一步推高了选择党的支持率。此后在2018年的巴伐利亚州和黑森州选举中,选择党分别获得10.2%和13.1%的选票,从而成功进入德国全部16个联邦州的议会。在此次欧洲议会选举中,选择党稳步上升,获得11%的选票(相较于2014年有3.9%的增幅)。但选择党的发展空间并非没有上限,根据《2018年民粹主义趋势》民意调查报告显示,71%的选民表示 “绝不会”投票支持选择党,因而从理论上说该党的最高支持率为29%。

在德国政党政治光谱的另一端,绿党也实现了崛起,其支持率从2017年的8.9%上升到2019年6月的26%,不但超过了社民党,也略高于联盟党,有成为第一大党的趋势。那些对主流政党心存不满却又不愿将选票投给选择党的民众,在重视环保和气候变化的绿党那里找到了归属感。另外,由于气候变化的原因,一些民众对自己的生存环境表示担忧,他们认为绿党作为政治代言人可以减少他们的忧虑。2018年初,绿党更换的两位党主席较好地团结了党内各方力量,在基本坚持绿党原有政治纲领的前提下,将政治议题拓宽到与社会现代化有关的议题,特别是关于民生和社会政策方面的议题。雄心勃勃的绿党未来是否能够成为真正的全民党还有待观察。

进入联邦议院的另外两个政党——自民党和左翼党民调支持率分别为8%和7%(2019年6月),均低于2017年大选时的10.7%和9.2%。自民党一度被指责为造成组阁一波三折的罪魁祸首,至今其声誉仍旧没有完全恢复过来,在本次欧洲议会选举中,获得5.4%的支持率;左翼党内斗升级,内耗不断,致使选民流失,在本次欧洲议会选举中获得5.5%的支持率。

总体来看,此次欧洲议会选举使德国碎片化的政党格局进一步固化:主流政党体系进一步弱化、选择党站稳了脚跟、绿党则实现了强势崛起。目前,主流政党体系的弱化和政治版图的重组不单单发生在德国,很多欧洲国家的民主体制都在经历类似的变化。只是由于德国经济的长期繁荣和默克尔政府的相对稳定,才让人们忽视了德国主流政党内部的矛盾。而随着默克尔时代行将结束以及各个政党的发展变化,这些矛盾集中爆发,导致碎片化的政党格局进一步固化。

德国政党格局变化的原因

在西方政治体制中,选民的偏好,也就是普通民众的利益和意志,决定着政治的基本走向。各政党的政治主张与政治制度的设计大多是以满足选民的利益和意志、争夺最大数量的选民为主旨。因而能否适应和塑造选民偏好就成为决定一个政党兴衰成败的关键因素。德国政党格局发生变化的重要原因之一就是主流政党没有适时地调整政策以适应选民偏好的变化,而选择党和绿党则抓住了选民偏好变化的时机,及时调整了自己的政策。

一、选民偏好的变化给两大主流政党带来信任危机

在现代西方政党体制中,政党体现为一种政治意识形态的聚合体,每个政党都有自己明确的政治主张和政治纲领。同时,政党也会根据选民的偏好调整其政策方向,并且运用社会政治权力塑造选民的偏好,即新政治经济学围绕政党与选民关系所概括的两种模型——选民偏好适应模型和选民偏好塑造模型。随着世界的发展和社会的进步,选民的偏好也在不断发生变化,且日益多元化。德国两大主流政党所推行的政策在适应和塑造选民偏好方面经常无法达到预期效果,有时甚至适得其反,导致在选民中丧失信任,这是两大政党走向衰落的重要原因之一。

二战后,德国形成了中产阶级占主体的橄榄型社会结构。两大主流政党——中右的联盟党和中左的社民党为适应选民偏好、最大限度地争取选民、覆盖不同选民的需要,政策不断趋中,虽取得了一定成效,但也带来了负面效应。一方面,选民认为轮流执政的两大政党在对同一社会问题的处理上往往大同小异,哪个政党上台都对自己影响不大,造成了选民对政治参与的冷漠和选民的流失;另一方面,不断趋中的政策无法精准对接选民个体的偏好,造成部分选民改投其他政党。

这种政策趋同在默克尔时代表现得更加突出。默克尔的中间路线一直遭到基民盟成员及其姊妹党基社盟的诟病,同时也是导致其党内支持率和民众支持率一路下滑的重要原因之一。默克尔的继任者安妮格雷特·克兰普-卡伦鲍尔(Annegret Kramp-Karrenbauer)总体上仍延续了默克尔的“中间路线”。她当选党主席后,基民盟的支持率日益下降,在总结欧洲议会选举失利的闭门会议上,卡伦鲍尔对没有适应选民偏好做出了自我批评,指出造成这一结果的原因包括联邦政府未能就公民关注的问题给出满意答案。社民党一度是党员人数最多的德国政党,作为中左政党,它长期与中右政党联盟党轮流执政或联合执政,成为德国政党制度的重要一极。近年来,由于社民党的政策与联盟党过于趋同,忽略了选民主体——社会中下阶层的利益关切,与欧洲其他中左翼政党一样陷入衰落的梦魇。

作为轮流执政的两大主流政党,也没有很好地利用其政治动员力量塑造选民的偏好。施罗德任总理期间,希望通过“哈茨改革”重塑选民对福利国家的偏好,但他的改革损害了其核心选民的利益,遭到强烈抵制和批评,被迫提前下台。在难民危机开始前,默克尔和基民盟的支持率都维持在较高的水平。难民危机到来后,默克尔的难民政策在经历了初期举国洋溢着欢迎气氛的阶段后,选民的偏好发生了变化,“政治正确”的原则不但没能塑造选民在接收难民方面的偏好,反而导致联盟党在2017年大选中遭遇历史性重创。而2018年勉强组成大联合政府,由于联盟党和社民党之间、联盟党内部矛盾纷争不断,迄今还没有成功塑造选民的偏好。

二、选民偏好的变化为其他政党的崛起提供了机会

选民的偏好并不是静态的,而是随时间和外部环境的变化而变化的。近年来德国政治、经济、安全、社会、气候、文化等环境的变化引发了选民偏好的变化。

对选择党来说,一系列选民偏好的变化给它提供了适应和塑造选民偏好的机会。一是现代化、全球化和欧洲一体化给德国带来了机遇和增长,但也带来了负面效应,造成部分行业的从业人员面临转岗、失业或提前退休。因而在此过程中利益受损的民众会改变偏好,成为反全球化、反欧洲一体化和贸易保护主义的支持者。二是在连续遭遇欧债危机、难民危机、恐怖袭击等一系列危机后,德国民众对执政的主流政党的信任度降低,社会不安全感和心理不平衡感上升,民族主义和反欧情绪有所抬头。三是德国贫富差距变大、东西德地区发展不平衡,使得社会地位呈下降趋势的选民的偏好逐渐改变,其中之一就是要惩罚政策不力的执政党。选择党很好地利用了这些偏好的变化,将民众的挫败感转化为集体愤怒,通过其政治纲领为民众描绘出重新制订游戏规则的愿景,而这些民众也在追随选择党的道路上找到了归属感。

对绿党来说,应对全球气候变化、呼吁保护环境的绿色环保运动为它提供了适应和塑造选民偏好的机会。2018年夏天,欧洲炎热异常。瑞典女孩发起了全球气候罢课运动,得到了包括德国在内的全球100多个国家和地区的学生的积极响应。这项活动激发了德国民众关注地球未来和生活方式的社会文化运动,涉及的问题包括公共卫生、能源资源、气候难民、国际和平等,并且进一步上升到如何在社会中实现更大的公平,即构建一种超越社会阶层的公民社会。在德国民众对传统主流政党失望又不愿意将选票投给选择党的时候,这一社会文化环境的变化为绿党带来了机遇。绿党抓住这一机遇,在适应选民偏好的同时,也塑造了选民的偏好,例如在竞选纲领中列出了一系列严格的环保规定和构建公民社会、加强社会管理的倡议。绿党的政治主张得到了很多青年人的支持。

德国碎片化的政党格局对欧洲未来的影响

在德国碎片化的政党格局下,执政的两大主流政党不仅需要处理各自内部棘手的问题,还要应对来自民粹主义政党攻城略地的压力。在执政两党支持率均走低的情况下,联合政府的存续、德国政治的稳定性都出现不确定性。另外,随着选择党在德国政党体系中站稳脚跟,德国推动欧洲一体化的动力会受到牵制。

一、德国的政治稳定性受到影响

根据德国福莎(Forsa)民调机构2019年6月29日的民调结果,联盟党(基民盟/基社盟)支持率为26%、社民党12%、选择党12%、自民党8%、左翼党8%、绿党26%、其他政党8%。从目前的民调支持率看,如果现在重新进行联邦议院大选,联盟党和社民党的支持率相加远远低于50%,已经不可能组成联合政府。在联盟党和社民党目前均面临内部问题的情况下,政党领导人及联合政府的延续都存在不确定性,这也导致德国政治的稳定性和政策的可预见性下降。

首先,“大小默克尔”的关系微妙,总理接班人未可预知。自2017年大选遭遇重创后,基民盟内要求默克尔下台、基民盟改革的声音越来越大。2018年秋基民盟在黑森州州议会选举失利后,默克尔旋即宣布放弃党主席一职,并表示第四任总理任期后不再寻求连任。在2018年12月的党代会上,深受默克尔信任的卡伦鲍尔经过两轮投票险胜默克尔的昔日劲敌、代表保守派利益的默茨(Friedrich Merz)。有“小默克尔”之称的卡伦鲍尔的险胜不仅再次证明默克尔的党内政治权威受损,也凸显出基民盟内部的裂痕以及在发展方向上的分歧。卡伦鲍尔当选后,中间派与保守派的矛盾分歧并没有随之消逝。2019年3月,基民盟内的保守派公开要求默克尔辞去总理职务,让位给卡伦鲍尔,以便后者进行经济和难民政策等领域的改革。欧洲议会选举后,卡伦鲍尔的能力和表现却受到质疑,2019年5月其个人工作民调满意度仅为36%,远低于默克尔的55%。同时,由于卡伦鲍尔对欧洲议会选举前被网络媒体大量转载的名为《摧毁基民盟》的视频做了不明智的回应,导致民众对她企图干涉言论自由的行为极为不满。作为党主席的卡伦鲍尔要对此事件发酵负主要责任。同时卡伦鲍尔与默克尔的关系也变得微妙,默克尔曾公开质疑卡伦鲍尔的执政能力;而卡伦鲍尔也在许多问题上没有与默克尔预先协商。如果卡伦鲍尔就此错失总理宝座,那么将会给基民盟内具有实力的保守派默茨及目前强势崛起的绿党的政治领袖创造争夺总理候选人的机会。按照目前的民调支持率,联盟党和绿党有可能组成下一届政府。

其次,在欧洲议会选举失利、社民党党首纳勒斯(Andrea Nahles)辞职后,对继续维持目前的联合政府还是提前大选,联盟党和社民党之间甚至社民党内部观点不一。联盟党态度明确,坚决支持到2021年再进行大选,以确保政府和国家的稳定。社民党内有两种意见:一派认为社民党领导层的更迭对大联合政府不应造成影响,但应努力凸显社民党的执政理念;另一派则呼吁提前结束大联盟,认为社民党作为人民党的时代已经过去。纳勒斯在辞职信中明示,她出任党主席时,社民党已经是个“烂摊子”。但在整整一年的执政期内,社民党节节败退,纳勒斯作为党主席难辞其咎。社民党内部的严重分歧以及重新定位的难题不会因纳勒斯的辞职而消失。为走出目前的困局,社民党内需要为未来发展达成共识。在选择党和绿党在政治光谱的两端兴起的背景下,社民党需要重新找回自己的政治空间,用政策赢得选民支持才是根本。如果说社民党退出执政联合只是个时间问题的话,那么这个时间点也将是“后默克尔时代”开始的标志。

再次,近年来选择党在东部德国的发展趋势,可能会给德国政治形势带来不确定性。在本次欧洲议会选举中,选择党在东部地区获得高支持率,特别是在萨克森州、图林根州和勃兰登堡州,其支持率基本都在20%以上,在有的选区甚至超过30%,远远领先于基民盟和社民党。选择党在东部地区的发展和巩固,使得它在2019年秋季三个东部联邦州选举中有成为第一大党的可能,也存在进入政府组阁的可能性。如果选择党能够在联邦州层面成功组阁的话,对德国建制派政党的政治空间将形成前所未有的挤压。

二、德国碎片化的政党格局对欧洲一体化产生消极影响

伴随着欧美关系的逆转,对欧洲国家而言,美国不再是过去那个可以长期信赖的盟友,而是随时有可能点燃“贸易战”的对手。欧洲国家必须要思考没有美国参与的自治,抱团取暖变得更加重要。面对陷入困境的欧洲一体化,德国作为世界上第三大出口国、欧盟的核心国家,继续推动欧洲一体化是其优先战略选择。

选择党本就作为“反欧元”的政党而成立,其政治主张中本就有部分反欧洲一体化的成分。2019年1月,选择党发布欧洲议会选举宣言,称“如果现有对欧盟改革的提议未能在合理的时间框架内得到实施,德国要么退出欧盟(DEXIT),要么有序解散欧盟,成立一个新经济和利益共同体”。在这种情况下,作为第三大党的选择党会在联邦议院中对执政党推动欧洲一体化的发展形成掣肘,使得执政党在欧洲政策上形成有效多数的复杂性和困难性增加。在欧洲主要国家中,德国是对欧洲身份认同较高的国家之一。但在民粹主义浪潮的冲击下,欧洲认同正在被逐渐消解,欧洲一体化的成果正在被破坏。默克尔在2019年新年讲话中谈到 “各人自扫门前雪”的民族主义和民粹力量正在侵蚀德国从两次世界大战中汲取的经验教训。

从本次欧洲议会选举的结果看,德国各政党参选的情况基本上与欧洲其他国家的总体趋势相一致:传统优势党团实力减弱,极右翼政党、民粹主义政党以及质疑欧洲统一的党派席位有所增加,绿党席位稳步增加,碎片化的政党格局进一步固化。这样的结果会对欧洲一体化造成怎样的影响呢?

其一,极右翼政党和民粹主义力量在欧洲议会扩大,将对欧洲议会内部决策效率形成影响。一方面,本次选举后,极右翼政党或民粹主义势力在欧盟议会中的席位扩大为215席,影响力不容小觑。新兴的民粹主义阵营内部还不统一,有左、右、极左和极右之分,分属于不同的党团,因而来自民粹主义政党的议员也分散到了不同的党团中。另一方面,中左和中右两大党团只占据不到45%的席位,影响力受到削弱。欧洲议会选举结束后形成的新格局,关键不在于主流政党和民粹势力两种力量的关系,而在于能不能在核心区周围形成一个支持欧洲的建设性的多数。这种建设性的多数可能需要将不同的成分聚集在一起,形成一个内部凝聚力更高的伙伴关系,但由于欧洲各国政党格局的变化,形成这一多数的复杂程度会增加,欧洲议会的决策效率将会下降。

其二,欧洲议会选举结果及目前德国碎片化的政党格局将造成短期内德国为欧洲一体化提供动力的意愿减少。联合执政的联盟党和社民党将会把重点放在本国政治稳定、政党生存和发展上,对推动欧洲事务和欧洲一体化的发展会有所后撤。虽然德国的政治领袖们清楚地知道德国从欧洲一体化中获益良多,继续推动欧洲一体化是德国的优先战略选择,但短期内他们忙于应对因所在政党进一步衰落引发的国内政治风险而无暇承担这一重大责任。

社会的发展和变化也推动了选民偏好的变化,能否抓住时机适应和塑造选民偏好,成为政党能否成功发展的决定因素之一。德国执政的两大主流政党受到其历史传统、意识形态和运行机制等因素的制约,在国内外环境发生变化、选民偏好也随之发生变化的情况下,没能很好地调整政策方向,呈现出弱化和衰落的趋势。而选择党和绿党则抓住了选民偏好的变化并成功适应和进行塑造,分别在政治光谱的两端实现了崛起,造成德国碎片化的政党格局被进一步固化。德国碎片化的政党格局不仅给联合政府的存续和德国政治稳定带来不确定性,还对德国为欧洲一体化提供动力的意愿产生消极影响。

【本文是国家社会科学基金一般项目“德国在欧盟地位和作用的变化及中国对欧政策研究”(项目批准号:16BGJ064)的相关成果】

(作者系中国社会科学院欧洲研究所副研究员,中国社会科学院中德合作中心主任)

(责任编辑:甘冲)

文章选自《当代世界》杂志2019年第七期

(责编:马靓辉(实习生)、杨牧)

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